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杜寿兴的博客

福临无忧

 
 
 

日志

 
 

做城乡一体化发展的领跑者  

2011-03-11 21:15:34|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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做城乡一体化发展的领跑者 - 福临无忧 - 杜寿兴的博客  昆山社区服务中心

  引  言

  历史再次定格中国广袤的农村大地。

  在中国改革开放的第30个年头,党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定指出,“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。 ”这一全新的战略判断,开启了中国城乡一体化发展的新时代。“城乡一体化”,犹如一声春雷,响彻神州大地。

  春雷激荡,在素有“鱼米之乡”美誉的姑苏大地久久回响。始终走在发展前列的苏州,再一次当仁不让,主动请缨,高举起城乡一体化发展综合配套改革试点区的大旗。

  改革开放30多年来,苏州已经连续跃上两大台阶,实现了两次历史性跨越。第一次跨越,“农村工业化”;第二次跨越,“经济国际化”。两大跨越,使苏州站到了全国各大中城市的发展前列,也为苏州实现“两个率先”打下了坚实基础。“两个率先”,即率先全面建成小康社会,率先基本实现现代化,这是中央和省对苏州反复提出的谆谆嘱托。当前,苏州在实现“第一个率先”的基础上,正在向率先基本实现现代化迈进。要基本实现现代化,一个先决条件,就是必须全面提升苏州农村的发展水平。正如没有农村的全面小康,就不是真正意义上的全面小康一样,没有农村的现代化,就没有苏州的现代化。

  为此,苏州市委市政府在深刻审视形势和清醒判断方向的基础上,提出建设“三区三城”的总目标、总定位。建设“三区三城”,即要把苏州建设成为科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区,成为以现代经济为特征的高端产业城市、生态环境优美的最佳宜居城市、历史文化与现代文明相融的文化旅游城市。

  建设“三区三城”,意味着苏州的发展进入了全面质态提升的新阶段。

  建设“三区三城”,城乡一体化成为重要抓手。

  全力冲刺城乡一体化,这是历史赋予我们这一代人的责任。率先实现城乡一体化,苏州就将在现代化征程中实现又一次历史性的新跨越。 

  使命篇

  ■  中央和省委领导同志在苏州调研城乡一体化发展时反复叮咛,苏州县域经济比较发达,城乡差别相对较小,有基础也有条件在推进城乡一体化发展方面走得更快一些、搞得更好一些。

  ■  与重庆、成都、嘉兴等城市相比,苏州城乡一体化发展综合配套改革的一个特色就是整体推进,不仅仅是抓几个点,而是十分注重政策制度的研究制定。

  从“两个率先”到“三区三城”;从全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区,到国家发改委城乡一体化发展综合配套改革联系点和中澳管理项目四个试点城市之一,苏州的城乡一体化发展综合配套改革,不仅是发达地区谋求全面转型升级的内生需求,更承担着为全省乃至全国作出示范的历史重任。

  率先突破,这就是苏州肩负的重大历史使命。  

  城乡一体化是苏州新时期的战略选择  

  中央和省委领导同志曾多次在苏州调研城乡一体化发展,他们是那样地关切苏州的发展,反复叮咛,苏州县域经济比较发达,城乡差别相对较小,有基础也有条件在推进城乡一体化发展方面走得更快一些、搞得更好一些。

  近年来,苏州全市上下从践行科学发展观、实现“两个率先”和构建和谐社会的战略高度,认识到城乡一体发展是苏州实现新跨越的一次重大机遇。

  为什么苏州要搞城乡一体化?苏州市委农办新闻发言人卢水生,用“目标使然”和“发展需求”两个关键词进行解答。

  目标使然,就是要回答率先实现全面建设小康社会目标后,苏州如何再上高平台的问题。从苏州现实情况看,向率先基本实现现代化迈进,最广泛最深厚的基础在农村,但是最艰巨最繁重的任务也在农村。虽然苏州农村是长三角一块经济宝地,其发展水平令全国瞩目,但是,相比城市的现代化水平而言,仍有不少地方亟待提升,比如农民增收如何保持持续耐久力,农村基础设施建设如何赶上城市水平,农业综合生产能力如何在现代化进程中不掉队不落伍,特别是由于长期城乡二元分割造成的一些不合理体制机制,必须通过一体化来破解。

  发展需求,就是要解决当前发达地区普遍面临的三大压力,即资源、人口和环境问题。在苏州,这些问题突出表现为:外来人口增多,陆地常住人口密度每平方公里超过2000人;土地资源紧缺,人均耕地已不到半亩;农户分散居住较为突出,农村居住环境差,农房闲置不断增多;农业规模经营不够,土地资源没有得到充分利用。这些问题,谁先发展,谁先遇到;谁先解决,谁就抢到发展先机。

  化解三大压力的办法可归纳为两大类,一类是转变发展方式,比如我们曾经常用的劳动密集型、资源消耗型等发展方式,主要靠转型升级来提升;另一类是改革体制机制,用城乡一体化手段来解决。核心是打破城乡分割的资源配置方法,其中的重点是土地资源配置方法,要从偏向城市转向兼顾城乡,从单向索取转变为双向互补,从低价征收转向等价置换,要使苏州经济社会发展从征地投资拉动转向主要利用存量土地的可持续发展之路。

  此外,在富民上要完善农村“三大合作”改革,增加农民财产投资性收入比重,在社会保障上要消除城乡二元分隔造成的待遇差,在就业上要逐步实现城乡劳动者服务共享、机会平等,在农村金融体制上要通过改革和创新培育小额信贷组织等适应农民创业的多元化金融组织体系。最后,在政府机构改革上也要与城乡一体化相适应,机构的设置和服务的方向等,均要从城乡分治转向城乡统管。城乡一体化对体制机制改革的要求是全方位的,是一场深刻的革命性举措。  

  苏州是“离城乡一体化最近”的城市之一  

  苏州是幸运的,在推进城乡一体化发展综合配套改革一开始,就获得了巨大的政策空间,有了一张张宝贵的改革“通行证”。

  2008年9月,江苏省委、省政府批准苏州成为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区;2008年10月,国家发改委将苏州列为城乡一体化发展综合配套改革联系点,同时,苏州还和重庆、成都、嘉兴一起被国家发改委列为中澳管理项目试点城市。

  机会总是垂青有准备的人的。一张张改革“通行证”的背后,是苏州在发展中积累的良好基础和条件。

  卢水生为我们详细分析了这些良好的基础条件。他用地区差距、工农差距、城乡差距、贫富差距都比较小来解释“苏州是离城乡一体化最近的城市之一”。

  首先看地区差距。2010年,苏州实现地区生产总值9000亿元,地方一般预算收入900.6亿元,所辖5个县级市个个位居“全国综合实力百强县(市)”前十名,再看中心城区,东部的工业园区,西部的高新区,南部的吴中区,北部的相城区,以及三个古城区,都实现了全面协调发展,地区经济发展均衡度很高,地区之间发展差距很小。这种均衡发展态势在国内是极其少见的。

  再看工农差距。早在上世纪七八十年代,苏州就大力发展乡镇企业,并在全国率先建立了以工补农、以工建农的体制机制。之后,随着工业化、城市化的发展,农业增加值占GDP的比重虽然不断下降,但农业依然是苏州国民经济的基础。所不同的,只是发挥基础作用的功能发生了根本变化,过去主要是农业的生产功能,而现在主要是农业的生态功能。近几年来,苏州利用强有力的工业支柱和财力支撑,大幅度地加大对农业的反哺,并借鉴工业园区建设的经验,建立了14个万亩现代农业园,64个千亩生态农业园。农业与工业之间的差距明显缩小。

  而从城乡差距看。苏州农民拥有村级集体经济的分配权和社区股份合作社股权,一般每人每年可以分得几百元、上千元的红利,高的达到了一万多元;农民还拥有土地承包权,加入土地股份合作社之后,每年每亩也能分得上千元;还有宅基地的使用权,征地拆迁可以换到多套房子。 2010年,苏州农民人均纯收入达到14700元,这在全国20个大中城市中间是名列前茅的,城乡居民收入差距多年维持2:1低位运行,这在全省全国也是最低的地区之一。对于这一点,来苏州调研的中央财办和中央农办负责同志给予了充分肯定。

  最后看贫富差距。苏州是我国贫富差距最小的地区之一,这主要得益于苏州的农村集体经济,得益于苏州的社会保障体系。 2010年,全市平均每个村的集体经济可支配收入为488万元,其中近百个村超1000万元,13个村超3000万元。村级收入扣除公共开支和必要的积累外,其余大部分分给了农民。这是不断缩小贫富差距的一大原因,另一个原因是社会保障。苏州建立起了贯穿农民一生各个环节的广义的社会保障体系,包括:医疗保险、就学保障、就业服务、创业扶持、农业保险、失业救助、最低生活保障,以及老年农民养老保险等等。

  四大差距较小,说明苏州是最有优势在全省乃至全国率先实现城乡一体化的。

  关键就看苏州人自己怎样努力。 

  三年三大纲领90个文件指导城乡一体化

  苏州城乡一体化改革发展,是一个科学规划、整体设计和系统安排的过程,有一个重要特色就是政策的创新。

  苏州城乡一体化发展综合配套改革的一个特色就是整体推进,不仅仅是抓几个点,而是十分注重政策制度的研究制定。

  2008年——2010年,苏州市连续出台《中共苏州市委 苏州市人民政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》和《中共苏州市委 苏州市人民政府关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》三个纲领性文件,指导城乡一体化改革发展的全局实践。

  一年一个纲领性文件,苏州城乡一体化发展蓝图描绘得越发清晰:

  ——2008年的《城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》明确提出,苏州城乡一体化发展综合配套改革的总体目标是,通过一段时间努力,使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光,又呈现先进和谐的现代文明,逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的苏州特色社会主义新农村,加快形成农民持续增收长效机制、农村新型集体经济发展动力机制、协调发展和构建和谐社会制度环境、城乡公共服务均等化运行体系、城乡一体行政管理体制,率先实现城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局。

  ——2009年的《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》,则进一步细化改革进度,提出2009年为“重点突破年”,围绕城乡一体化发展目标,在完善农村劳动和社会保障制度、推进宅基地换商品房、承包地换社保工作、加快城乡户籍管理一体化等方面,制定专项政策意见,着力推进23个先导区的先行先试工作;2010年为“整体推进年”,整体推进“三形态”、“三集中”、“三置换”工作。2011年为“全面提升年”,建立较为完善的城乡一体化发展推进机制,全面提升“三形态”、“三集中”、“三置换”工作水平。

  ——2010的《全面推进城乡一体化改革发展的决定》,更是以一号文件形式再次向全市发出了推进城乡一体化发展的总动员令。提出到2012年基本建立城乡一体化发展的体制机制;全市农民人均纯收入2012年达到全省平均水平的1.5倍、全国平均水平的2倍以上,2017年突破2.5万元;村均集体经济收入2012年达到450万元;现代农业建设取得重大突破,到2012年高效农业面积占种养面积(不含粮油作物)比重达60%;城乡公共服务均等化基本实现,城乡社会保障基本并轨。

  除了纲领性文件外,《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》、《苏州市农村住宅置换商品房实施意见》等政策文件,进一步细化操作,不断推进改革进程。据统计,近几年来,苏州市共出台了90多个政策文件推进城乡一体化改革发展,由市委、市政府直接抓的就有10多个。近日,又有“生态补偿机制”、“加快农民动迁安置房房产证土地证办理”和“鼓励农民进镇落户”等三个政策文件经市委常委会讨论通过,即将正式出台。这些都有力地构建起城乡一体化改革发展的政策制度框架,成为改革的关键环节,动力之源。  

  创新篇

  ■在城乡一体化试点中,苏州创造性地推出了23个城乡一体化改革先导区,按照不同类型,鼓励大胆创新,尊重基层和群众的首创精神,只要是有利于城乡一体化发展的改革创新,都鼓励支持,放手放开。

  ■苏州市委、市政府提出,今后一个时期,苏州城乡一体化发展综合配套改革要力求“五大突破”。  

  苏州实现城乡一体化要打破许多瓶颈,拉长许多短板。

  城乡一体化,没有现成经验,更多要靠实践探索和不断创新。

  机遇面前,苏州分秒必争,一着不让;挑战面前,苏州迎难而上,敢于突破。推进城乡一体化发展综合配套改革以来,对苏州全局工作产生了巨大的推动作用,成为经济发展最快、面貌变化最大、农民实惠最多的时期之一。“城乡一体化已成为苏州新时期最大的亮点和特色”,这是对苏州城乡一体化发展的最好总结和称赞。这些亮点和特色的形成,正是源自苏州人在改革道路上的不断创新。  

  七大亮点彰显一体化改革创新

  当我们把视线转向苏州城乡一体化改革发展的广阔试验场,“三形态”、“三集中”、“三置换”、“三大合作”、“三大保障”、“城乡公共服务均等化”、“现代农业”等词汇,均闪耀着解放思想、锐意改革、不断创新的光芒。

  【“三形态”优化城乡空间布局】

  苏州人以种植碧螺春的精巧,用制作双面绣的绝活,将苏州城乡精心规划为三种形态,进行地区产业分工。地处工业和城镇规划区的地方,加快融入城市化,像园区的唯亭镇、吴中区的木渎镇等;地处工业基础较好、经济实力较强的地方,加快就地城镇化,昆山的千灯镇就是按照中心镇的模式加速推进城乡一体化;地处农业规划区、生态保护区的地方,加快农村现代化,像相城区的阳澄湖镇,一方面发展现代农业,一方面把节约下来的建设用地置换到其它地区搞工业和三产,取得收益发展“三化”、反哺“三农”。通过优化空间布局,“城市更像城市,农村更像农村,园区更像园区”,正在从目标变成美好的现实。

  【“三集中”优化土地资源配置】

  为了进一步优化配置土地资源,苏州又创造性地、深入持久地开展“三个集中”,推进农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中,优化城镇、工业、农业、居住、生态、水系等规划布局。目前,全市2.1万个自然村规划调整为2517个农村居民点,75%的农村工业企业进入工业园,56%的承包耕地实现规模经营,33%的农户迁入集中居住点。

  【“三置换”更好保障农民权益】

  在“三集中”过程中,为了切实保障农民利益,并使广大农民充分分享工业化、城市化的发展成果,苏州创造性地开展了“三个置换”,探索农民变市民途径。苏州在全省率先出台相关政策文件,鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房,实行换股、换保、换房进城、进镇。 去年,苏州有5万多户、17万农民通过“三置换”实现了身份转变。通过“三置换”,既为“三化”腾出发展空间,又促进了城市化进程。

  【“三大合作”巩固富民强村根基】

  苏州还全面发展了“三大合作”,走出了富民强村的路子。加快发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作,建立各类富民合作社,实现资源资产化、资产资本化、资本股份化,形成了集体经济与农民持续共享资源增值收益的长效机制,创新了“苏南模式”的共同富裕之路。全市农村“三大合作”组织累计达2821家,持股农户占农户总数的90%。全市农民人均纯收入连续7年实现两位数增长,农民财产投资性收入比重从2003年的不足5%,提高到了2010年的35%以上。

  【“三大保障”为农民兜底排忧】

  苏州通过完善“三大保障”,加大城乡社保并轨力度,给农民吃下“定心丸”。目前,苏州农村劳动力参加基本养老保险覆盖率98.5%,其中参加城镇职工养老保险的达55.3%,老年农民社会养老补贴覆盖率达99.5%。积极推行新型农村合作医疗保险制度向基本医疗保险制度过渡,农村基本医疗保险参保率达97%,人均基金347元,基本实现农民持医保卡就诊看病。农村低保应保尽保,昆山等地方已实现城乡低保标准并轨。

  【“公共服务均等化”让农民共享城市文明】

  为了加快实现城乡公共服务均等化,苏州在全市各行政村普遍建设了集行政办事、商贸超市、社区卫生、警务治安、民政事务、文化娱乐、体育健身、党员活动等多种功能于一体的农村社区服务中心。累计投入新农村建设资金近200亿元,建立459个市级示范村,19个省级示范村。全市88%的村建有功能配套的社区服务中心,56%的村实现生活污水集中处理,90%以上的村建立垃圾无害化处理体系。

  【“现代农业”提升基础产业】

  苏州的现代农业发展同样亮点纷呈。按照“四个百万亩”的规划要求,苏州创新农业发展载体、农业经营机制和农业支持保护制度,着力发展现代农业示范园区,加快推进“水稻规模化、蔬菜设施化、水产标准化、营销现代化”。同时,基本形成完善的农业担保体系,农业担保累计担保金额达45亿元,居全国同类担保第一。还形成了国家、省、市、县四级农业保险体系,累计投保农户289万户次、承保风险54亿元。并在全省率先对粮食规模经营户实施收购价外补贴,率先探索基本农田保护和生态补偿机制。  

  23个先导区、数十个职能部门“大联动”

  创新的基础是实践,实践就要发扬因地制宜、实事求是、具体情况具体分析的科学态度。在城乡一体化试点中,苏州创造性地推出了23个城乡一体化改革先导区,按照不同类型,鼓励大胆创新,尊重基层和群众的首创精神,只要是有利于城乡一体化发展的改革创新,都鼓励支持,放手放开。对23个改革先导区,更是给出了“允许试、允许闯、允许错了改”的政策空间,支持其加大改革力度,充分发挥示范引导作用,力争“一年一个样,三年大变样”,对一批规模大、标准高、功能优、特色明、实力强的先导区则要求率先建成省级示范园区。

  城乡一体化,首先要打破城乡分治;体制机制改革,首先要从政府机构自身改革做起。

  打破城乡分治。有关方面反映,绿化就是一个很典型的例子。同样是绿化,过去,园林和绿化部门只管城市绿化,农林部门则只管农村绿化,一片绿色中依旧是城乡有别,造成管理的不统一,资源调配的不合理等问题。这就要求统筹设立城乡一体化管理机构,整合城乡工作机构,从过去“城乡分治”变为“城乡统管”。

  推进机构改革。笔者在苏州城乡,听到了来自基层的不少呼声,苏州有的镇,常住人口已经达到数十万,相当一个中等城市的规模,但治安、城管队伍却仍旧是镇级编制,十几个人几十个人要管几十万人,只能大量聘用临时工。有些政府部门即使已经统管农村,但大多是只设立一个处室管农村,与并村并镇后形成的巨大管理服务对象群明显不对称,必然造成管理和服务的缺位。这就需要推进改革,根据现实情况赋予基层更多行政和经济管理权限,增强其管理和服务能级。

  苏州在城乡一体化发展综合配套改革试点中,创造性地推出了众多职能部门“大联动”机制,有效消除了行政“壁垒”,加速推进了一体化进程,切实改变了“管城的不管乡、管乡的不管城”的二元管理体制。

  翻开2009年的《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》,我们发现,十项主要任务已详细分解到各责任部门。像“加快推进城乡基础设施建设和管理一体化”,就明确由市发改委、经贸委、建设局、交通局、水务局、环保局、旅游局等单位负责牵头落实,如“加快推进城乡公共服务均等化”,则涉及到市委农办、教育局、民政局、卫生局、人口和计生委、体育局、文广新局、贸易局、供销社等众多单位,再有如“推进城乡一体化社会保障制度改革”,明确由劳动和社保局、民政局、财政局、卫生局、人口和计生委等单位牵头落实。

  苏州市成立了以党政主要领导任组长的领导小组,健全市四套班子全体领导、市级机关各部门与先导区、示范村的挂钩联系制度,形成城乡联动、整体推进的领导体制和工作机制。市和各市(区)都建立集中办公制度,强化对改革试点工作的综合协调、政策指导和督促检查。一个城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组办公室,就集中了财政、发改委、国土、公安、规划、建设、农林、农办8个部门的工作人员。

  苏州还建立完善了体现科学发展观要求的城乡一体化发展综合配套改革试点工作绩效考核体系,把推进城乡一体化发展的工作实绩作为考核干部政绩和工作水平的重要内容。  

  苏州城乡一体化“五大突破”翻过山坳

  经过努力,苏州城乡一体化发展综合配套改革已经跨越起步发展阶段,取得了重大突破。但苏州的步伐并没有因此而停滞,快速发展的形势和区域竞争的压力,要求谋求更大突破,描绘更加美丽的城乡一体化发展蓝图。

  市委、市政府提出,城乡一体化发展综合配套改革要力求“五大突破”:

  突破之一,更加注重规划引领,在转变发展方式上求突破。

  苏州将加快推进城乡规划一体化,促进城镇规划、土地利用规划、产业规划、生态建设规划“四规”有机融合,镇村布局规划、村庄规划、农业规划、乡村旅游规划、水系规划等专项规划有机衔接,具体目标是到2012年,镇村工业企业集中度达到80%以上,农村居民集中居住度达50%以上。

  突破之二,更加注重制度建设,在创新体制机制上求突破。

  把推进农民身份转换作为城乡改革联动的突破口,鼓励引导更多的农民换股、换保、换房进城进镇落户。创新土地使用制度,实行城乡建设用地增减挂钩制度、现代农业园区农业设施用地政策和村集体留用地政策,进一步优化土地资源配置。完善社会保障制度,加快城乡社会保障制度接轨步伐。

  突破之三,更加注重产业融合,在经济转型升级上求突破。

  坚持城镇现代化和农业现代化有机结合,强化“新市镇”理念,高度重视被撤并乡镇镇区的资源整合和配置,注重展示吴文化的深厚底蕴,提升城镇建设和管理水平。坚持农业生产生活生态生物的功能定位,推进一二三次产业融合发展,大力实施“万顷良田”工程,加快建设百万亩现代农业规模化示范区,注重市场营销体系建设,到2012年基本实现农业规模化经营。

  突破之四,更加注重富民优先,在农民持续增收上求突破。

  积极推进就业创业产业物业并举,鼓励和支持股份合作经济组织参与城镇化、工业化和新农村建设,使股份分红成为农民增加财产性收入的重要途径。到2012年,全市村均收入超450万元,农民人均纯收入超1.6万元,农民财产性收入比重达到40%以上。

  突破之五,更加注重社区建设,在城乡管理体制上求突破。

  苏州市将坚持把加强新社区建设,作为促进城乡公共服务均等化的重要载体,探索建立新型社区管理体制。积极探索“区镇合一”行政管理体制,对有条件的县城镇、中心镇、农业示范区,赋予更多的行政和经济管理权限,增强社会管理和公共服务职能。

 

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